Оценка организационной структуры лесного хозяйства России

Статья посвящена сравнительному анализу организационной структуры лесного хозяйства России, установленной тремя последовательно принятыми Лесными кодексами, а именно, Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой в 1978 году, далее в Российской Федерацией, как правопреемника, в 1997 и 2006 годы. Методологической основой исследования является последовательное сопоставление моделей управления лесным фондом в период 1978-2006 годы, позволяющее проследить эволюцию системы от централизованной пятиуровневой иерархии советского периода через сбалансированную модель переходного периода к радикально децентрализованной структуре, действующей с 2007 года. Показан эволюционный характер перехода от модели 1978 года к модели 1997 года при сохранении институциональной основ (лесхозы, профессиональная лесная служба, единая вертикаль управления). Реформа 2006 года привела к ликвидации лесхозов, разрушению кадрового потенциала (сокращение численности работников с 80–100 до 32 тысяч человек), деградации лесоустройства (сокращение объемов более чем в 10 раз), многократному увеличению площади лесных пожаров (с 1–2 до 18 млн гектаров в 2021 году). На основе систематизации экспертных оценок ведущих отечественных и зарубежных ученых, а также статистических данных Счетной палаты Российской Федерации и Рослесхоза, выявлено, что ключевым институциональным дефектом действующей модели является размывание ответственности: федерация выступает собственником лесов, но передала управление  регионам; регионы управляют, но не несут имущественной ответственности; арендаторы пользуются, но их интерес ограничен сроком договора. Выполнена классификация сохранившихся и утраченных элементов организационной структуры. В статье приведено обоснование вывода о необходимости институциональной реформы, направленной на восстановление целостности системы управления лесами. 

1. Гагарин Ю. Н. Аренда как тупик развития лесного хозяйства // Труды ЦЭПЛ РАН. 2019. Вып. 5. С. 23–31.

2. Гагарин Ю. Н. О концепции проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» // Труды ЦЭПЛ РАН. 2020. Вып. 7. С. 15–24.

3. Гиряев М. Д. Лесоустройство: проблемы, решения // Лесной вестник. 2013. № 2. С. 42–48.

4. Государственный доклад о состоянии и использовании лесных ресурсов РФ в 2005 году. М. : МПР России, 2006. 194 с.

5. Данные Росстата о вкладе лесного сектора в ВВП Российской Федерации за 2023 г.

6. Данные Росстата и Рослесхоза о динамике показателей лесного хозяйства за 1978–2023 гг.

7. Данные Росстата и Рослесхоза о состоянии лесного хозяйства за 1978–2023 гг.

8. Данные Росстата о численности работников лесного хозяйства за 1997–2005 гг.

9. Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Правовые проблемы государственного управления в области лесных отношений // Экологическое право. 2018. № 4. С. 21–28.

10. Кислухина И. А. Исследование государственной политики в сфере лесных отношений // Региональная экономика. 2012. № 6. С. 35–44.

11. Колданов В. Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М. : Экология, 1992. 256 с.

12. Колесникова А. В. Основные проблемы и вызовы в развитии отечественного лесного комплекса // ЭКО. 2013. № 9. С. 42–58.

13. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

14. Критерии и индикаторы устойчивого управления лесами Российской Федерации: утв. приказом Рослесхоза от 05.02.1998 № 21.

15. Кузнецов В. В. Ликвидация лесхозов: последствия и пути выхода из кризиса // Лесное хозяйство. 2015. № 3. С. 6–10.

16. Лесное хозяйство СССР : стат. сб. М. : Статистика, 1985. 286 с.

17. Лесной кодекс РСФСР 1978 года // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 10. Ст. 308.

18. Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

19. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

20. Моисеев Н. А. Леса России: проблемы, решения // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2008. № 5. С. 154–198.

21. Моисеев Н. А. Леса России: проблемы, решения. М. ; Н. Новгород, 2010. 604 с.

22. Моисеев Н. А. Концепция современного лесоустройства в России. Пушкино : ВНИИЛМ, 2017. 88 с.

23. Назаренко Е. Б., Гамсахурдия О. В. Организация лесного хозяйства арендатором на участках, переданных в аренду. М., 2008.

24. Научные дебаты «Институциональная организация лесоуправления: федерализм или централизация?» // ЦЭПЛ РАН. 29.03.2019.

25. О создании Государственного комитета СССР по лесному хозяйству: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 18.02.1966.

26. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года : утв. распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р.

27. Петров А. П. Система государственного управления лесами: федерализм или централизация : доклад на научных дебатах Научного совета РАН по лесу. М., 2019.

28. Петров А. П. Экономика лесного хозяйства. М. : ВИПКЛХ, 2018. 312 с.

29. Петров В. Н. Практика управления государственными лесами в странах с федеративным устройством : доклад на научных дебатах Научного совета РАН по лесу. М., 2019.

30. Писаренко А. И., Страхов В. В. Лесное хозяйство России: от пользования к управлению. М. : Юриспруденция, 2004. 552 с.

31. Писаренко А. И., Страхов В. В. О лесной политике России. М. : Юриспруденция, 2004. 198 с.

32. Положение о Государственной лесной охране СССР: Постановление Совмина СССР от 22.03.1950 № 1181.

33. Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1959. 407 с.

34. Соколов В. А., Горяева Е. В., Соколова Н. В. О совершенствовании лесоуправления в России // Сибирский лесной журнал. 2018. № 5. С. 7–16.

35. Соколов В.А. Организация управления лесами в России: исторический аспект // Хвойные бореальной зоны. 2016. Т. 34. № 3-4. С. 153–158.

36. Страхов В. В., Писаренко А. И. О завершении эпохи классического лесного хозяйства // Использование и охрана природных ресурсов России. 2008. № 3-4. С. 15–22.

37. Счетная палата РФ. Анализ состояния государственной инвентаризации лесов. М., 2024.

38. Счетная палата РФ. Отчет о проверке эффективности использования средств бюджета при учете лесных ресурсов. М., 2019; Данные Рослесхоза о численности инспекторов. 2024.

39. Счетная палата РФ. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ системы мониторинга и учета лесных ресурсов, а также охраны лесов от пожаров». М., 2023.

40. Счетная палата РФ. Проверка эффективности использования средств бюджета при выполнении мероприятий по оценке состояния и учета лесных ресурсов РФ. М., 2024.

41. Швиденко А. З. Леса и лесное хозяйство России: современное состояние и перспективы развития // Сибирский лесной журнал. 2021. № 4. С. 3–18.

42. Швиденко А. З., Щепащенко Д. Г. Углеродный бюджет лесов России // Сибирский лесной журнал. 2014. № 1. С. 69–84.

43. FAO. Forestry in the Soviet Union // Unasylva. 1958. Vol. 12, no. 2. P. 58–69.

44. FAO. Global Forest Resources Assessment 2020: Main Report. Rome: FAO, 2020. 184 p.

45. Hardin G. The Tragedy of the Commons // Science. 1968. Vol. 162, no. 3859. P. 1243–1248.

46. Hitchcock J. The 2006 Forest Code of the Russian Federation // Australian Slavonic and East European Studies. 2010. Vol. 24. P. 19–39.

47. Lindstad B. H. A Comparative Study of Forestry in Finland, Norway, Sweden, and the United States // US Forest Service, General Technical Report PNW-GTR538. 2002.

48. North D. C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge : Cambridge University Press, 1990. 152 p.

49. Ostrom E. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge : Cambridge University Press, 1990. 280 p.

50. Torniainen T. et al. Russian forest policy in the turmoil of changing balance of power // Forest Policy and Economics. 2006. Vol. 9, no. 4. P. 403–416.